sabato 17 dicembre 2016

Caso Marra figlio di spoil system e abolizione dei controlli


Le vicende del comune di Roma confermano drammaticamente le gravissime conseguenze di
anni di riforme sbagliate, come quelle predisposte da Bassanini, che la legge Madia avrebbe ulteriormente accentuato. In sottofondo, anche l’evidente inefficacia delle norme sull’anticorruzione

Il caso dell’arresto di Raffaele Marra per corruzione leva ogni velo su tutte le immense disfunzioni create da oltre 25 anni di scriteriate riforme “epocali” della PA. In particolare, per quanto riguarda l’attivazione di un dannosissimo spoil system e la totale abolizione dei controlli preventivi di legittimità.
La “madre” di tutti questi disastri, come è noto, è la “legge Bassanini”, il tremendo d.lgs 127/1997, che ha appunto dato la stura, perfezionata da successive norme di qualche tempo dopo, all’eliminazione dei controlli preventivi, all’ampliamento a dismisura dello spoil system (anche con l’introduzione di figure metà politiche e metà gestionali come il direttore generale nei comuni o gli staff “articolo 90”), la riduzione drastica del ruolo e delle funzioni dei segretari comunali.
La riforma Madia, fortunatamente bloccata dalla quanto mai provvidenziale sentenza 251/2016 della Consulta, avrebbe finito per accentuare al parossismo la situazione, attribuendo alla politica poteri di nomina fiduciaria e di licenziamento della dirigenza senza nemmeno motivazione e, dunque, totalmente arbitrari e abolendo totalmente la figura del segretario comunale.
Al netto della circostanza che chi delinque lo fa violando ovviamente le leggi vigenti in quel momento, sicchè l’effetto di deterrenza delle leggi è ovviamente inversamente proporzionale all’attitudine a delinquere di ciascuno, il caso Marra trova il suo terreno di coltura interamente in questo quadro di riforme, delle quali troppe, purtroppo, vigenti da anni, altre in fieri ma fin qui bloccate.
La dirigenza che piace alla politica. Facciamo un piccolo passo indietro, prima di continuare nella disamina della questione. Esattamente, torniamo al 13 dicembre 2016, in occasione dell’inaugurazione di tre servizi operativi nell'Ospedale del Mare a Napoli, quando a parlare è il presidente della regione Campania, Vincenzo De Luca e afferma: “dobbiamo abituarci ad avere dirigenti che non hanno paura della firma, che non hanno paura di firmare una transazione, che mettono anche nel conto di avere qualche avviso di garanzia, ma quando si ha la coscienza tranquilla andiamo avanti, perché se no qua moriamo di avvisi di garanzia e la gente non ha neanche i servizi”.
Sulla dirigenza che piace alla politica, chi scrive si è già espresso moltissime volte in passato (ad esempio qui e qui). Tuttavia, il presidente della regione Campania ha reso molto meglio il concetto. Il modello di dirigenza che è ormai entrato definitivamente negli schemi degli amministratori politici è esattamente quello del parafulmine: qualcuno che si assuma sostanzialmente solo il compito di firmare qualsiasi cosa, o per totale condivisione ed appartenenza politica, o, comunque, per sottomissione a pressioni, facendo da scudo alle responsabilità dei politici, prescindendo da qualsiasi valutazione di legittimità e legalità. Tanto da considerare dirigenti “veri” solo quelli che “mettono nel conto di avere qualche avviso di garanzia”. Possibilmente, se si riesce, al posto dei politici.
E’ esattamente l’intento manifestato, sia pure per il diverso aspetto della responsabilità erariale, dalla riforma Madia: il decreto legislativo attuativo dell’articolo 11 della legge 124/2015 avrebbe contenuto, se non fermato dalla Consulta, come è noto, la previsione della responsabilità erariale esclusiva della dirigenza, anche per l’adozione di atti esecutivi di direttive politiche, ovviamente esse stesse fonti dell’illecito erariale.
Simile modo di considerare il ruolo e la funzione della dirigenza pubblica non può non essere fonte di corruzione.
Il rapporto dirigenza-politica viene impostato su un chiarissimo scambio: la politica attribuisce gli incarichi dirigenziali a persone “di fiducia”, una fiducia evidentemente consistente non tanto nella capacità tecnica, bensì nella propensione a firmare qualsiasi cosa e fare da scudo; gli incarichi dirigenziali assegnati, oltre ad essere retribuiti come la contrattazione collettiva prevede, sono arricchiti da altri benefit: una commistione di potere gestionale e politico, derivante dal diverso ruolo che il dirigente “braccio destro, che firma senza paura dell’avviso di garanzia” assume nell’ambito della compagine politica protetta e coperta, che ingenera una forza d’urto del dirigente politicizzato molto forte nell’organizzazione, tale da rompere la barriera che dovrebbe separare (ai sensi degli articoli 97 e 98 della Costituzione, oltre che degli articoli 4 e 5 del d.lgs 165/2001) la politica dalla gestione.
Con questo tipo di dirigenza, la politica diventa gestione, per un’immedesimazione solo di fatto, ma non giuridica.
La dirigenza di questa natura, tuttavia, consapevole che il proprio ruolo è anche quello di dover “mettere nel conto” avvisi di garanzia o responsabilità erariali, viene necessariamente sviata dal proprio compito: attuare gli indirizzi politici, ma applicando tecniche gestionali rispettose di due principi che dovrebbero essere ineludibili:
1)      la legalità;
2)      il perseguimento imparziale dell’interesse pubblico.
Al contrario, la dirigenza dipinta da De Luca e dalla riforma Madia, ma già così interpretabile da letture di comodo della normativa vigente, finisce per essere portata a violare le leggi o rendersi indifferente al problema della legalità, mettendo appunto nel conto gli avvisi di garanzia come cosa normale; il che produce, evidentemente la possibilità molto alta che l’azione della dirigenza non sia per nulla rivolta all’interesse pubblico, ma di parte. Quale? Quella politica, ovviamente, che assegna grado e, soprattutto, “potere”, sulla base del rapporto di fiducia. Ma anche un interesse di “parte” coincidente col proprio interesse personale. Chi mette nel conto e dà per scontato avvisi di garanzia è portato a considerare le norme come un peso inutile e a ritenere che il rischio da affrontare oltre che andare a beneficio di chi lo ha incaricato come dirigente, possa e debba anche remunerare, al di là dello stipendio, la propria personale posizione.
Il meccanismo innescato da questo modo di intendere la dirigenza è oggettivamente impostato alla violazione diffusissima della legalità ed è la causa prima del pericolo di corruzione nella PA, ma totalmente ignorata e non presa in considerazione proprio dalla normativa anticorruzione.
Fiduciarietà. Chi scrive ha spesso commentato fatti di mala amministrazione (purtroppo non di rado sboccati in inchieste penali), attribuendo non di rado alla “fiduciarietà” degli incarichi una delle cause principali, con specifico riferimento agli incarichi “a contratto” a dirigenti esterni.
E’, dunque, corretto e facile obiettare che nel caso di Marra si è in presenza di un dirigente di ruolo e non assunto per cooptazione, a dimostrazione che la mala amministrazione non sta solo nelle “formule” (dirigente di ruolo, piuttosto che dirigente a tempo determinato cooptato fiduciariamente), ma anche nel comportamento delle persone. Pertanto, anche un dirigente di ruolo, cioè assunto per concorso e non direttamente chiamato dalla politica, può ovviamente commettere reati come quello di corruzione.
L’obiezione, però, sarebbe corretta solo in parte. Non è contestabile laddove osserva che l’animo umano è complesso e variabile a seconda della persona, sicchè ovviamente è impossibile pensare che nessun dirigente “di ruolo”, in quanto tale, non abbia commesso o non commetterà mai reati, alla stregua di un cavaliere senza macchia e senza paura.
Al contrario, sul piano fattuale, l’obiezione non coglie nel segno. Infatti, occorre conoscere a fondo il percorso di carriera di Marra, per farsi un’idea un po’ più chiara.
E’ assolutamente vero che il Marra è divenuto dirigente pubblico non attraverso il meccanismo della chiamata diretta politica previsto dall’articolo 19, comma 6, del d.lgs 165/2001 e, per gli enti locali, dal “cugino” articolo 110, comma 1, bensì per concorso pubblico.
Ma, tracciamo il percorso di carriera. Il Marra ha iniziato a lavorare come finanziere. Ecco quanto risulta dal curriculum pubblicato sul portale del comune di Roma (http://www.comune.roma.it/resources/cms/documents/Marra_Raffaele_11.11.2016.pdf)
Amministrazione/Ente
Data inizio
Data fine
Incarico ricoperto
Roma Capitale già Comune di Roma
07 settembre 2016
In corso
Direttore del Dipartimento Organizzazione e Risorse Umane e della correlata U.O.
͞Organizzazione͟ (rif. Ord. Sindacale n. 63 del 7
settembre 2016 e n. 95 del 9 novembre 2016)
Roma Capitale già Comune di Roma
28 giugno 2016
06 settembre 2016
Vice Capo Gabinetto (rif. Ord. Sindacale n. 12 del 07 luglio 2016);
Vice Capo Gabinetto con funzioni vicarie (rif. Ord.
Sindacale n. 8 del 28 giugno 2016)
Roma Capitale già Comune di Roma
Febbraio 2014
*Periodo di aspettativa
per Dottorato di ricerca
24 giugno 2016
*Periodo di aspettativa
per Dottorato di ricerca
Direttore della Direzione Reperimento –
Trattamento Giuridico Contrattuale Disciplina
U.O. Relazioni Sindacali – Contratto decentrato e
Sistemi Premianti
Roma Capitale già Comune di Roma
Novembre 2013
Febbraio 2014
Direttore dell’Ufficio di “Copo denominato
͞Definizione del modello e degli Strumenti di cooperazione con le associazioni dei consumatori͟
Roma Capitale già Comune di Roma
09 maggio 2013
31 ottobre 2013
Direttore del Dipartimento Partecipazioni e Controllo Gruppo Roma Capitale – Sviluppo Economico Locale
Regione Lazio
28 giugno 2011
09 aprile 2013
Direttore della Direzione Regionale Organizzazione, Personale, Demanio e Patrimonio
Comune di Roma
08 aprile 2011
27 giugno 2011
Direttore della Direzione ͞Coordinamento  funzioni di emergenza di ordine e sicurezza urbana e della Correlata U.O. ͞Coordinamento funzioni di emergenza͟ del Gabinetto del Sindaco (rif. Ord. Sindacale n. 96 del 14 aprile 2011)
Rai Radio Televisione Italiana
03 maggio 2010
06 aprile 2011
Consulente esperto in materia economica e finanziaria del Direttore Generale della RAI Radio Televisione Italiana
Comune di Roma
28 giugno 2008
02 maggio 2010
Direttore ad Interim del Dipartimento Patrimonio e della Casa (rif. Ord. Sindacale n. 214 del 26 ottobre 2009; Direttore dell’Ufficio Extradipartimentale Politiche Abitative e delle UU.OO Correlate ͞AssegnazioNi͟ e ͞Gestione



eventi emergenziali͟ ;rif. Ord. Sindacali n. 125 del 25 giugno 2008 e n. 205 del 23 ottobre 2009)
UNIRE – Unione Italiana Incremento Razze Equine
06 giugno 2006
20 giugni 2008
Direttore Nazionale Area Galoppo
C.R.A. – Consiglio per la Ricerca e Sperimentazione in Agricoltura
20 aprile 2006
05 giugno 2006
Direttore Servizio Affari Generali
Guardia di Finanza
Gennaio 2001
Aprile 2006
Comandante di aeromobile e del relativo equipaggio
Guardia di Finanza
10 luglio 1997
31 luglio 1999
Comandante tenenza Fiumicino Aeroporto

La carriera dirigenziale si apre nell’aprile 2006 con l’incarico di Direttore Servizio Affari Generali presso il Cra Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura dal 20/04/2006.
Da quel momento, è una continua modifica di incarichi, vocazioni e competenze: dalla cura delle razze equine, alle politiche abitative, dagli interventi emergenziali, alla consulenza in Rai in materia economica e finanziaria, dall’ emergenza di ordine e sicurezza pubblica e di sicurezza urbana", al gabinetto del sindaco, dall’organizzazione del personale alle partecipate, dalla tutela dei consumatori al trattamento giuridico del personale, dalla funzione vicaria di capo di gabinetto a capo del personale.
Proprio il modello ipotizzato dalla riforma Madia: il dirigente che può passare indifferentemente da enti piccolissimi, come il Cra, ad un Ministero, ad un comune, ad una regione, alla Rai, di nuovo al comune.
Se il tutto funzionasse in maniera trasparente, non ci sarebbe nulla da ridire. Laddove la mobilità dei dirigenti (ne parliamo qui) scaturisse da un sistema pubblico che consenta ai dirigenti di partecipare agli incarichi liberatisi e “messi in palio”, sulla base di un sistema di ranking vincolante per i politici, si avrebbe quel “mercato” della dirigenza mirante alla valorizzazione del merito e delle capacità che la riforma Madia ha lasciato intendere essere il proprio obiettivo, ma solo come slogan.
Nella realtà, la riforma Madia altro non era se non la copertura normativa a prassi in tutto simili a quelle utilizzate dai vari soggetti che hanno cooptato il Marra, una volta divenuto dirigente di ruolo: da Alemanno come Ministro e sindaco, a Masi come direttore generale della Rai, alla Polverini come presidente della regione, alla Raggi quando lo ha voluto nel suo gabinetto di sindaco. Prassi nelle quali la “scelta” del dirigente, anche di ruolo, è totalmente legata al “rapporto fiduciario”, esattamente il presupposto al pericolo della dirigenza che piace alla politica esaminato nel paragrafo precedente di questo studio.
Dunque, nel caso di specie occorre essere molto attenti. Il Marra non era affatto “uno dei 23.000 dipendenti” del comune di Roma, come ha imprudentemente affermato Virginia Raggi nella conferenza stampa seguita all’arresto del dirigente. Il Marra è evidentemente stato chiamato ripetutamente dai politici in virtù di chiari ed evidenti legami politici, più che per il “merito”, mediante il meccanismo della “fiducia”, che con la valutazione, la professionalità ed il merito va in conflitto totale ed assoluto.
Il sindaco Virginia Raggi, nella medesima conferenza stampa, ha affermato di aver sbagliato a riporre “fiducia” in Marra.
L’errore è molto più grave di quello che si pensi. Dimostra quanto sia devastante pensare che un sindaco possa organizzare la preposizione dei dirigenti alla direzione delle strutture su base fiduciaria, come se si trattasse di procuratori o delegati della persona fisica del sindaco in carica, e non di funzionari che da un sindaco debbono ricevere solo indicazioni operative precise sulla base di un piano politico, garantendogli corretta applicazione di esse sul piano tecnico, soggetta a rigorosa valutazione degli esiti.
La personalizzazione della politica e l’idea che un sindaco possa o debba creare uno staff a misura della sua persona e non della carica, è uno degli effetti devastanti della riforma Bassanini. Che sta deflagrando maggiormente a quasi 20 anni dalla sciagurata introduzione di tale riforma per la semplice ragione che quando entrò in vigore, nel 1997, ancora le scorie di Tangentopoli erano radioattive e la politica, pur non condividendo, aveva provato a distogliersi dalla gestione, accettando di cattivo grado la separazione con una dirigenza tecnica. Tuttavia, la riforma Bassanini ha consentito la creazione di figure pseudo dirigenziali/pseudopolitiche, come i direttori generali o gli staff oggi regolati dall’articolo 90 del d.lgs 267/2000, facendo intravedere alla politica la possibilità di continuare ad ingerirsi nella gestione mediante politici aggiuntivi, non qualificati come organi politici, ma dirigenziali, come nel caso appunto dei direttori generali o dei capi di gabinetto.
Il passare del tempo e la derubricazione di Tangentopoli a solo brutto ricordo ha fatto il resto: la politica si è convinta che la gestione diretta è comunque possibile, attraverso non tanto l’amministrazione di risorse e con l’adozione di provvedimenti, quanto piuttosto, anche, mediante la gestione degli “uomini”. Incaricare come capo di gabinetto, direttore generale, dirigente, qualcuno “di fiducia”, che garantisca il modello descritto prima, è essenziale per una politica che miri alla propria autoconservazione.
Da qui la caccia al maggior allargamento possibile del criterio della “fiducia” come unico elemento alla base dell’assegnazione degli incarichi dirigenziali, che sarebbe stato portato al parossismo dalla riforma Madia, talmente refrattaria ad una dirigenza attenta non solo all’attuazione del programma politico, ma anche alla corretta applicazione della legalità, da prevedere l’abolizione dei segretari comunali e provinciali.
Dunque, Virginia Raggi nel dare “fiducia” a Marra ha sbagliato due volte: sia perché ha riposto il sentimento personale della fiducia nella persona probabilmente non indicata (e se si trattasse di semplici rapporti tra persone, sarebbe un problema irrilevante); sia, soprattutto, perché ha utilizzato il criterio fiduciario come sistema di scelta della “sua” dirigenza. Ci si riferisce, in particolare, all’assegnazione al Marra dell’incarico di vice capo di gabinetto, incarico di natura totalmente fiduciaria. Poi, per la contrarietà di M5S a tale assegnazione, la Raggi ha distolto il Marra dall’ufficio di gabinetto, ed il Marra è approdato, da quel che si capisce a seguito di una procedura interna di interpello, al ruolo di capo del personale; ma, in questo ruolo, da quanto appare dalle notizie di stampa, il Marra avrebbe comunque continuato ad esercitare prerogative e funzioni ben al di sopra ed al di là di quelle proprie di un dirigente come gli altri.
La stampa sta enfatizzando il ruolo del “capo del personale”, lasciando credere chissà quali poteri e forze siano in capo a tale figura. Non è così: il capo del personale svolge solo una funzione di staff alle strutture amministrative. La gestione del rapporto di lavoro con i dipendenti spetta individualmente a ciascuno delle centinaia dei dirigenti del comune. Dunque, il capo del personale non è affatto “al vertice dei 23.000 dipendenti del comune”, come riferisce una stampa generalista sciaguratamente disinformata e disinformante. E’ preposto ad un’unità che ha compiti, si ribadisce, trasversali: curare i procedimenti disciplinari, i concorsi, le paghe, la contrattazione collettiva, coordinare, certo, le funzioni datoriali, ma non è per nulla un vertice gerarchico degli altri dipendenti.
Il ruolo del Marra, anche come capo del personale, è rimasto evidentemente forte non in quanto derivante dalla carica, bensì quale componente pseudopolitico del “raggio magico” e, come tale, presuntivamente meritevole di quella “fiducia” della Raggi rivelatasi poi non ben riposta.
Spoil system. Per tutto quanto fin qui scritto, si deve allora concludere che sbagli drammaticamente il direttore de Il Fatto Quotidiano, Marco Travaglio, quando nell’editoriale del 17 dicembre intitolato “Resta solo il napalm” scrive: “non solo la Raggi e i5Stelle,ma tutti i politici onesti degli altri partiti dovrebbero trarre dagli ultimi fatti di Milano e Roma una lezione terribile, ma ineludibile: le classi dirigenti sono ormai talmente inquinate dal malaffare endemico che non bastano neppure le precauzioni più stringenti: tipo quelle adottate dalla sindaca romana, che pretende dai nominandi il certificato penale e quello di nessuna indagine a carico. Come insegnano i casi Sala, Marra e Muraro, il tentativo di riciclare pezzi del vecchio establishment al servizio della "nuova politica" è troppo rischioso. L'unica soluzione è allevare nuove classi dirigenti per un radicale spoils system che faccia tabula rasa del passato. E una sfida ciclopica, che richiederà anni. Ma ogni giorno che passerà in frasi fatte e inutili ripicche sarà un giorno sprecato”.
La palingenesi (nuova rinascita) della dirigenza invocata dal direttore de Il Fatto, se attuata con lo spoil system evocato, porterebbe al risultato esattamente opposto.
Travaglio non si è reso conto che ha abbracciato, a sua insaputa, esattamente lo stesso pensiero retrostante alla riforma Madia: estendere ancor di più lo spoil system deleterio introdotto dalle riforme Bassanini, e favorire una dirigenza che, purtroppo, come modello avrebbe quello delineato da De Luca. Dirigenti che firmano di tutto, non preoccupandosi della violazione delle norme, pur di coprire la politica e destinati a mettere nel conto come cosa normale “l’avviso di garanzia”.
Esattamente al contrario di quanto afferma Travaglio (sul tema, si veda anche qui), la soluzione urgente (che non sarà mai adottata) è quella di estirpare definitivamente lo spoil system e basare il delicato compito dell’assegnazione degli incarichi dirigenziali a poche ma chiarissime regole (alcune delle quali descritte dal Consiglio di stato nel parere sulla riforma Madia, ovviamente totalmente ignorate dagli estensori del testo finale):
1)      estraneità totale ed assoluta del dirigente pubblico allo schieramento politico dell’organo (ministro, presidente di regione, sindaco, direttore di usl e qualsiasi altro) che lo incarica; occorre garantire la distanza più ampia possibile tra politica e dirigenza, per attuare l’articolo 98 della Costituzione che impone ai funzionari di essere al servizio esclusivo della Nazione. Non perché la dirigenza debba essere considerata un “potere indipendente”, come lo è la magistratura, visto che la dirigenza deve essere “servente”, funzionale all’attuazione dell’indirizzo politico; ma per evitare che la dirigenza da “servente” si trasformi in “servile”, un insieme di “teste di legno” col solo compito di coprire illegalità accollandosi responsabilità anche penali, sì da essere indotte a compensare il rischio con entrate ulteriori rispetto a quelle dello stipendio normale, indulgendo alla corruzione;
2)      assegnare gli incarichi dirigenziali nel banalissimo rispetto di disposizioni già esistenti:
a.       l’articolo 19, commi 1 e 2, del d.lgs 165/2001, che impongono di attribuire gli incarichi mai per “fiducia”, ma sulla base della valutazione delle competenze e dei risultati ottenuti;
b.      l’articolo 23, commi 1 e 2, del d.lgs 165/2001, che già oggi, senza alcuna necessità di riforme come quella impostata dal ministro Madia, consente la mobilità (volontaria), imponendo la pubblicazione degli incarichi vacanti su un sistema informativo pubblico nazionale, per consentire a chi voglia di competere verso carriere più elevate e impegnative;
3)      istituire un sistema di valutazione serio, omogeneo e semplice, capace di creare un ranking della dirigenza, basato su indicatori estremamente chiari, così da vincolare la scelta della politica, nel momento di assegnare gli incarichi;
4)      limitare lo spazio di “fiduciarietà” solo a quelle figure che davvero possano risultare indispensabili per la funzione politica, nell’ambito di uno staff: il consigliere politico (ma solo per i ministeri), il porta voce, il capo ufficio stampa, il capo della segreteria particolare ed il capo di gabinetto, a patto che risulti chiarissimo ed inderogabile che queste due ultime figure non possano in alcun modo ingerirsi né nella gestione concreta, né, nemmeno, nel controllo di legalità, operando solo a beneficio del politico, ma non della struttura (sull’inutilità, comunque, totale ed assoluta del capo di gabinetto nei comuni, leggi qui e qui).
Controlli: preventivi, di legittimità ed esterni. Nell’elenco riportato sopra manca un quinto punto: la reintroduzione dei controlli, preventivi, di legittimità ed esterni (anche su questo punto, chi scrive spesso si è speso, si veda, ad esempio, qui).
Restiamo fermi al “caso Marra”. E’ noto che Raffaele Marra, dopo aver ricevuto l’incarico dalla Raggi quale “capo del personale” ha messo mano nel provvedimento che ha incaricato suo fratello Renato, già vicecomandante dei vigili, al vertice della neonata direzione Turismo del Comune con annesso aumento di stipendio (di 20.000 euro).
Della questione è stata interessata l’Anac, a seguito anche di esposti dei sindacati.
Ora, cosa dispongono le norme in merito a simile situazione? Guardiamo la previsione contenuta nell’articolo 6, comma 2, del Dpr 62/2013, il “codice di comportamento” dei dipendenti pubblici, una delle tantissime norme dell’inefficacissimo apparato anticorruzione creato inutilmente dalla legge 190/2012: “Il dipendente si astiene dal prendere decisioni o svolgere attività inerenti alle sue mansioni in situazioni di conflitto, anche potenziale, di interessi con interessi personali, del coniuge, di conviventi, di parenti, di affini entro il secondo grado. Il conflitto può riguardare interessi di qualsiasi natura, anche non patrimoniali, come quelli derivanti dall’intento di voler assecondare pressioni politiche, sindacali o dei superiori gerarchici”.
Interessante, no? L’astensione è obbligatoria non solo allo scopo di evitare che chi sia in conflitto di interessi adotti una decisione potenzialmente in conflitto per propri parenti, ma anche perché eviti totalmente di svolgere qualsiasi attività connessa a tale decisione.
Ora: occorre che vi sia un pronunciamento dell’Anac, che per altro non è un organo di controllo, effettuato mesi dopo l’adozione del provvedimento, per essere certi che Raffaele Marra ha svolto, nell’ambito del procedimento ivi connesso, un’attività in conflitto di interesse? La cosa non è chiarissima di per sé? E, se non fosse stata chiara, non sarebbe stato opportuno disporre di uno strumento/organo di controllo, terzo, che verificasse preventivamente il provvedimento, così da scongiurare il pericolo che lo si adottasse in presenza del clamoroso conflitto di interessi?
La devastante decisione delle riforme Bassanini di abolire i controlli è, ancora una volta, all’origine di situazioni paradossali come questa:
1.      una disposizione anticorruzione (completata sicuramente, nel comune di Roma, da un piano triennale anticorruzione, da un codice etico comunale e da disposizioni di servizio anche finalizzate ad evidenziare le responsabilità connesse) vieta di partecipare a procedimenti in conflitto di interesse con propri parenti;
2.      un dirigente del comune di Roma, in evidente condizione di preminenza rispetto a tutti gli altri 23.000 dipendenti per il rapporto politico-fiduciario col sindaco, vìola la disposizione e partecipa attivamente al provvedimento che beneficia il proprio fratello;
3.      non esiste, a causa delle riforme Bassanini ed, evidentemente, anche perché non si sono utilizzate le limitate possibilità che, pure, la normativa anticorruzione consentirebbe per reintrodurre controlli preventivi, un sistema di controllo preventivo sugli atti;
4.      il fratello di Marra, quindi, accede comunque al beneficio;
5.      non sapendo come fare, ci si rivolge ad un soggetto, l’Anac, che non ha poteri di controllo, a violazione, comunque, già realizzata.
Ci chiediamo: è questo un razionale sistema di gestire le procedure amministrative?
Spessissimo si paragona, a sproposito, la PA ad un’azienda. Accettiamo per un attimo il paragone con un’industria manifatturiera. Esiste nel mondo una manifattura che prima di introdurre i propri prodotti nei canali di vendita non faccia i controlli?
Domanda retorica. Ovviamente, tutte le aziende controllano, preventivamente, i propri prodotti.
Non si riesce, allora, a capire perché circa 20 anni fa si è deciso di eliminare i controlli sui prodotti delle PA, i loro provvedimenti.
Non si obietti:
1)      che i controlli in precedenza non funzionavano, tanto è vero che Tangentopoli c’è stata anche in vigenza dei controlli preventivi;
2)      che, comunque, sono stati eliminati i controlli preventivi esterni di legittimità, troppo burocratici ed incidenti in modo negativo sui tempi, ma sono stati introdotti e regolati:
a.       i controlli interni;
b.      i controlli “collaborativi della Corte dei conti”.
La prima obiezione non è in grado di provare che Tangentopoli avrebbe potuto avere anche connotazioni più gravi, se i controlli fossero mancati anche negli anni ’80 inizi ’90.
La seconda obiezione si presta troppo facilmente ad una serie di critiche:
1.      i controlli interni sono svolti da soggetti incaricati dal controllato (si veda il caso assurdo e clamoroso del responsabile della prevenzione e corruzione, nominato dagli organi di governo, su cui dovrebbe vigilare!); ci vuol poco a comprendere il perché della loro totale inefficacia;
2.      il sistema dei “controlli collaborativi” o della regolazione ad autorità come Aran o Anac, non serve assolutamente a nulla, perché si tratta di interventi interpretativi, spessissimo fonte di grida manzoniane e confusione esasperanti; oppure di azioni di verifica tardive, riguardanti atti già adottati, a danno realizzato.
Non c’è nulla da fare: poiché l’amministrazione pubblica agisce in monopolio e non in concorrenza, non vi potrà essere mai un controllo indiretto sulla qualità della sua azione da parte di “clienti”. I cittadini possono, è vero, votare e giudicare l’operato. Ma, sul punto è bene non equivocare:
1.      sono tantissime, decine di migliaia le amministrazioni di natura non elettiva, sulle quali, dunque, i cittadini non hanno modo alcuno di pronunciarsi (Inps, Inail, Usl, autorità portuali, aeroporti, consorzi, parchi, direzioni dei ministeri, università, camere di commercio, e chi più ne ha più ne metta);
2.      spesso, la corruzione non è nota: il cittadino, quando vota, moltissime volte non può essere al corrente di casi di mala amministrazione;
3.      il voto del cittadino è soprattutto ideologico: non tiene mai realmente conto dei “risultati” amministrativi, valutabili con cognizione di causa solo sulla base di approfondimenti tecnici non comuni, ma vota in base all’onda, a convinzioni profonde se non a senso di appartenenza, oppure senso di preconcetta disapprovazione, quando non in relazione ad un semplicistico atteggiamento di vero e proprio “tifo”.
Allora, per verificare in corso d’opera che il “prodotto” della PA sia efficace, efficiente e, quindi, prima ancora legittimo (visto che un atto illegittimo non può, per sua natura, essere né efficace né efficiente), occorre istituire un sistema che rimedi all’assenza di un controllo “di mercato”.
Ci vogliono controlli, preventivi, esterni, di legittimità. Autorità terze, debbono scandagliare i provvedimenti prima ancora che esplichino i loro effetti. Per sapere quali provvedimenti esaminare, basta riferirsi a quelli considerati di per sé a rischio di corruzione dall’articolo 1, comma 16, della legge 190/2012: provvedimenti concessori, appalti, procedure concorsuali e di gestione del personale, assegnazione di contributi.
Occorre organizzare al più presto un sistema di controlli, magari coordinato e funzionalmente rispondente a Corte dei conti o Anac.
In assenza di ciò, continueranno a verificarsi casi come quello di Roma. Attenzione: i comuni in Italia sono 8.100 e oltre: qualcuno crede davvero che la situazione di Roma sia solo romana? Purtroppo, la verità è che i fatti di Roma o analoghi sono la regola, diffusissimi ovunque, proprio a causa delle scelte radicali e sbagliatissime di aver eliminato i controlli e di aver introdotto lo spoil system. Per un “caso Marra” che emerge, ve ne sono 1.000 altri rimasti in ombra.
Inutilità delle norme anticorruzione. L’arresto di Raffaele Marra a Roma è l’ennesima dimostrazione che la normativa anticorruzione introdotta dal Governo Monti con la legge 190/2012 ha prodotto di sicuro un mare di burocrazia e di carte, ingigantendo il ruolo dell’Anac, ma non ha particolare utilità nella prevenzione dei reati.
L’Anac può far poco, pochissimo, come anche la vicenda del sindaco Sala conferma, evidenziando la scarsa efficacia del famoso “metodo Expo”.
L’autorità presieduta da Cantone, in effetti, è solo amministrativa e non esercita alcun potere giudiziario: non può fare indagini, non può intercettare. Oltre non può andare. E si vede.
Marra è stato arrestato proprio per sospetta corruzione nella vendita delle case Enasarco nel 2013. La normativa anticorruzione all’epoca era nata da poco, certo: ma, come si nota non è servita ad evitare l’evento. Né ha aiutato il sindaco Virginia Raggi a meglio valutare l’opportunità di assegnare al Marra importanti incarichi dirigenziali nel comune di Roma la messe di dichiarazioni e documenti che le norme attuative della legge anticorruzione (il d.lgs 33/2013 sulla trasparenza, il d.lgs 39/2013 sulle inconferibilità ed incompatibilità degli incarichi, il Dpr 62/2013 contenente il “codice etico” della PA), impongono: un mare di carte del tutto inidonee ad impedire che i reati vengano commessi ma anche solo scoperti o immaginati.
Fermo rimanendo che la normativa anticorruzione è doverosa e per altro richiesta da accordi internazionali, gli accadimenti dovrebbero confermare che i tanti, troppi, adempimenti formali e burocratici richiesti dalla normativa (piani triennali nazionali e per ciascuna singola PA, aggiornamenti annuali, autodichiarazioni, pubblicazioni, codici etici, protocolli di legalità) servono solo ad ingolfare l’attività amministrativa, ma non costituiscono una barriera efficace all’illegalità.





2 commenti:

  1. ottima sintesi del problema e ottime proposte. Purtroppo vale il detto che non c'è più sordo di chi non vuol sentire... e i politici hanno notoriamente qualche problema con l'udito!
    Francesco G.

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  2. Così come per qualsiasi azione criminale, i colpevoli sono da ricercare anche in quei giornalisti fiancheggiatori, che per vantaggi indiretti, anche solo quello di essere invitati ben retribuiti alle comparsate Rai, scrivono il falso sapendo di mentire e capovolgono i fatti. Purtroppo essere fedeli alla Repubblica e non al politico di turno è diventato un disvalore agli occhi di certa politica.

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